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由于现代科学技术的非理性，理应为人权、民主与正义价值服务的某些科技发展成果反过来损害人类的主体性。

[21]这些用于控权的绩效指标也可以映射出权利保护的实际状态，提供判断法治环境优劣的某种参照。[101]刘林平、蒋和超、李潇晓：《规律与因果：大数据对社会科学研究冲击之反思》，《社会科学》2016年第9期，第73页。

四、中国法治环境评估的认识与操作误区 法治环境评估并非简单的技术改良或优化，而是从公众与利益相关者角度出发，以权利实现问题审视法治资源的供给与分配，并与法治转型相匹配的新的知识生产方式。尽管如此，我国法治环境数据却处于区隔化管理之中，呈现出明显的孤岛效应，[62]即不同项目对数据的定义和使用存在差别，不同数据之间缺乏关联互动，无法及时交流、合作和高效利用。[42]［美］克里福德·科布、克雷格·里克斯福德：《社会指标的历史教训》，宾建成译，《经济社会体制比较》2011年第5期，第9页。首先，加强问题指标的动态化管理。然而，着力于制度绩效的法治实施评估更像是过去政府法治工作总结和工作部署的某种延续，[39]在承担制度执行监督的同时，几乎不能将触角伸出既有制度的边界，给法治供给侧改革提供有解释力的建议。

[49]法律相关度是指，受访者的法律认知水平受到个人法律教育经历、从业经历以及诉讼经历的影响而产生差别，一般分为普通公众、专家与行业人士三个类别。正因如此，学者们也在不断呼吁和尝试其它形式的量化法治，以评估的多元化应对法治的复杂性，提高量化法治的包容性和应用效益。[61]关于自治区自治法规所面临困境，详见郑毅：《驳以自治区单行条例替代自治条例论——兼议自治区自治条例的困境与对策》，载《广西民族研究》2014年第3期。

第二，一般地方立法的协同制定。[66][法]米歇尔·福柯：《安全、领土与人口》，钱翰等译，上海人民出版社2010年版，第53页。易言之，对既有自治立法的确认本身可视为自治州人大针对具体立法模式行使选择权的当然结果。但若这一前提无法实现，我们不妨反其道而行之——以实践为导向，周延地勾勒出自治州一般地方立法权和自治立法权关系的框架，并基于相关理论和规范的支撑实现对问题的逐一破解。

第二，不能根据同样具有二元立法权结构的自治区自治立法长期阙如的现状而贸然将自治州的一般地方立法权推定为威胁传统自治立法权的洪水猛兽。[50]红河州采取单行条例的方式保护哈尼梯田，虽然与当时仅有单行条例这一种立法需求释放渠道的大背景有关，但在对该《条例》进行规范分析的过程中，红河州彰显民族性要素的意图却明确凸显。

**本文系2017年度国家法治与法学理论研究项目《立法法》修改后设区的市级立法权实施的理论与实践问题研究（17SFB3011）的阶段性成果。[16][奥]尤根·埃利希：《法律社会学基本原理》，叶名怡、袁震译，中国社会科学出版2009年版，第25页。[32]许崇德教授即认为《共同纲领》具有宪法性，参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第45-46页。[44]如2016年5月18日至19日在湖南省永顺县召开的酉水河流域协作立法第二次联席会议上发布的《酉水河流域协作立法第二次联席会议倡议书》第二项提出：倡议酉水河流域县与县、州与州之间通过签订合作协议、举行联席会议、联合管理、信息共享等方式开展流域保护事务的跨行政区域的密切合作。

[46]郑永年教授曾对该问题进行了比较详尽的研究，甚至以之作为行为联邦制理论的重要支点，参见郑永年：《中国的行为联邦制：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第七章相关内容。由此，可将情形①所蕴含的X事项对一般地方立法权和自治立法权兼涉的状态进一步分解为形式重合和实质重合两类，兹分别讨论。此次自治州立法权得以扩充，更多的则是搭了市级立法权扩张的顺风车。[25]不过在实践中，出于自治州实际情况的考量，恐不宜绝对化地将一般地方立法权作为唯一选项——倘若从民族因素的视角出发能够实现更好的规制效果，则自治立法权同样可作为备选之一。

上级地方既有立法的规范属性既可能是一般地方立法，亦可能是自治立法。例如，在本文开篇石林立法权之争的事例中，如果侧重保护的是石林所代表的喀斯特地貌，则立法的保护性价值与该地貌是否处于民族自治地方并无实质关联，因此可以选择行使一般地方立法权，《昆明市石林风景名胜区保护条例》即是典型例证。

现假设存在某一特定的自治州待立法事项X，则自治州在判断该事项所应当适用的立法权类型时，面临四种可能性（如图一所示）。[6]第三，根据《立法法》98条（二）、（三），自治州的地方性法规和自治法规均由其所在的省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案，同样无任何区别。

然而不论何种情形，其具体的选择结果均应由自治州的立法目标以及当地民族的实际情况决定，即自治州人大具有关于具体立法形式的选择权。因此，自治立法权空间被事实挤占不应仅从形式上武断解读为国家对民族区域自治制度的削弱，反而是从质的结构性层面进一步夯实与强化。后来由于特定区域作为民族区域自治的另一构成性要素，其他少数民族在该区域生活的现实与民主改革背景下各族群众一概平等的政法目标相契合，就决定了自治地方各少数民族的本民族内部事务管理权均须纳入民族区域自治法制的规制范畴，本民族内部事务的由此逐渐转化为本地方民族事务：地方指特定民族自治地方。全国人大常委会2006年和2015年两次执法检查的报告则围绕各级各地具体贯彻落实的问题，对规范本身的反思不足。2007年《城乡规划法》则提供了更直接的依据，其2条第2款规定：本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。[67]这显然可视作从治理术所代表的权力技术的良性转化。

第22条要求保护与哈尼梯田有关的文物古迹、磨秋场等民族文化节庆场地以及相关的物质文化遗产，保护各民族传统技艺、节庆、歌舞等非物质文化遗产。除了为自治法规、变通和停止执行等制度提供直接规范外，前文涉及的本民族内部事务、自治权的规范畛域、伪自治权现象的解构、大自治与小自治的关系等问题也无一不是调整自治州两类立法权关系的逻辑前提。

近年来在3万多个乡镇人大中，一年举行两次会议以上的约占7.2%。[52][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第195页。

另见沈寿文：《民族区域自治立法权与一般地方立法权的关系——以优惠照顾理论范式为视角》，载《广西民族研究》2016年第3期。就方法论而言，法教义学和法社会学可能是目前影响最大的两大分支，前者重视经典文本的阐释，后者聚焦转型社会的事实解说，但这并不必然导致其各自面临的有感召力的修辞或说教的屠龙术或规范虚无主义的诘问。

除立法目标和实际情况两个因素外，自治州人大对立法权形式的选择还受到其他因素的制约。这些既有立法的具体形式在出台之时受制于自治州立法权结构的单一、立法技术的掣肘等多种因素往往委蛇从权，但同《立法法》修改后的新体制间却存在诸多龃龉。这仍属前文所论及的大自治与小自治关系问题中上级地方政府履行一般事权而下级民族自治地方政府履行自治权的情形。一方面，在理论上，根据《民族区域自治法》8条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权的规定，上级国家机关履行保障职责所直接指向的客体即民族自治地方的自治权，这就使得基于该法第六章所列举的17项上级国家机关的保障职责的内容而间接解读出民族自治地方的自治权清单成为可能。

其三，如前所述，自治立法权具有变通、补充法律和行政法规的功能，且根据《立法法》90条第1款的规定，该变通补充、规定在本民族自治地方内与被变通、补充的规范对象具有同等的效力位阶，此为一般地方立法权所无法比拟的制度优势，也是自治州重要的自治权资源储备。原因在于，我国的民族区域自治制度在本质上系由155个民族自治地方各自在本行政区域内实施，不论是自治机关的代表性、自治权效力的边界性还是自治制度的民族性，均以特定自治地方的区划为限，本质上不存在跨区域联合自治的可能性。

其中，情形④与一般地方立法权和自治立法权均无关涉，并不存在制定地方立法的空间。因此，本文强调规范文本的分析，并非对自治州立法权实施实践的忽视，而是对包括自治州立法权在内的传统民族法制过度依赖实证研究范式的矫枉和反思。

此时，不论前述何种情形，下级民族自治地方履行的均是《民族区域自治法》意义上的自治权，该上下级地方间关系的运行和调整过程均应对下级民族自治地方的自治权给予充分尊重。易言之，自治州既可根据《立法法》72条的规定，就这些事项在自治州层面统一制定地方性法规。

[47]从这个意义上说，《酉水河流域协作立法第二次联席会议倡议书》第一项倡议有民族自治立法权的自治县适时启动酉水河流域保护立法工作，没有立法职权的县采用人大决议决定或政府规范性文件的方式，形成酉水河流域共同参与、责任同担、利益共享的共同体的提法就颇有不当：一方面，由前所述，自治立法一般不宜成为跨区协同立法的规范载体。[73][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第14页。第四，自治州双重立法权结构的真正落实有赖于《民族区域自治法》的研究深化与规范完善。向巴平措：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国民族区域自治法实施情况的报告——2015年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。

[38]参见张殿军：《民族自治地方一般性地方国家机关权力与自治权比较研究——基于范围、边界及自治权的消解与进路》，载《内蒙古社会科学》2012年第4期。[48]虽然巴马盘阳河位于广西壮族自治区这一民族自治地方境内，且其流域涉及巴马瑶族自治县等民族自治地方，但最终仍选择以地方性法规的形式出台，这就在相当程度上契合了前述理论。

此外，存在已有上位立法时的选择策略也应分情况讨论。在综合考虑各方面因素后，恩施州人大最终决定该条例改以地方性法规的形式推进出台，[2]而同步推进的《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》却仍以单行条例的形式出台。

[69]从2001年的修改以及全国人大常委会两次执法检查反映的问题来看，前述问题并未引起足够的重视，[70]这与民族法学研究滞后的现状相结合，又再度放大了消极的马太效应。理论和逻辑上，两种立法权的本质区别应集中呈现于立法事项的差异：根据《立法法》72条第2款和第5款，自治州的地方性法规须基于本行政区域的具体情况和实际需要。